국회와 행정부의 하이 카지노 분립: 한국의 새로운 균형에 대하여

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서구 여러 나라에서 재정운용의 핵심적 이슈는 근대 국가가 출범한 이후 시대별로 많은 변화를 보이고 있다. 절대왕정에서 근대 국가로 전환하던 초기, 조세부담을 경감하기 위해서는 의회에서 예산을 심의 의결하고 수지균형의 원칙을 준수해야 한다는 것이 중요한 과제였다. 그런데 19세기에 들어와 미국과 프랑스에서는 의회가 재정운용에서 중심적인 역할을 수행하면서 오히려 방만하고 기만적인 재정운용이 이루어지고 있다는 사실을 깨닫기 시작하였다. 이러한 문제를 해결하고자 미국은 1920년대에 행정부 중심의 예산제도를 확립하였고, 프랑스는 1950년대에 들어와서야 의회의 예산권력을 사실상 무력화하는 헌법 개정을 단행하였다.

1960년대 이후에는 서구의 모든 국가들이 행정부 중심의 예산제도를 운용하면서, 특히 완전고용을 위해서는 재정적자를 적극 수용해야 한다는 케인스식 재정운용을 채택하였다. 이는 결과적으로 1970년대의 두 차례 석유위기 속에서 인플레이션과 실업이 동시에 증가하는 스태그플레이션, 또 복지지출과 국가채무의 증가로 재정의 지속가능성을 위협하는 경제적 위기를 맞이하였다. 이를 반성하면서 1980년대부터는 의회가 엄격한 재정준칙을 행정부에 가할 필요성을 인식하기 시작하였다. 2000년대에 들어와서는 많은 전문가들이, 재정운용에서 모든 경쟁적 요구들의 갈등을 원만히 해결하여 사회적 번영을 구가하기 위해서는, 정치적 제도뿐만 아니라 의회와 행정부 사이의 적정한 하이 카지노 분립을 중요한 수단으로 인식하기 시작하였다.

점차 많은 학자들은 재정위기를 겪는 국가들과 그렇지 않은 국가들을 비교하며 의회와 행정부 사이의 하이 카지노 분립이 어떠한 방향으로 전개되어야 하는지 모범적 관행(Best Practice)들을 탐구하기 시작하였다. OECD 국가들 뿐만 아니라 라틴아메리카, 아시아 국가들에 대한 다양한 사례연구들을 통해 하이 카지노 분립의 적정 방향이 모색되기 시작하였다. 이들의 대체적인 결론은 ①의회는 전략적 논의를 통해 예산총량과 분야별 재정배분을 주도하고, ②행정부는 예산에 대한 모든 경쟁적 요구들을 일정한 원칙에 따라 체계적으로 검토하여 예산을 편성하고, ③의회는 사후적 결산심사에서 세부사업들의 효율성과 효과성, 적법성 등을 심사하며 행정부를 견제해야 한다는 것이다.

서구 국가들의 오랜 역사적 경험들 그리고 전 세계 주요국들로부터 추출된 유용한 사례들은 현재의 한국에 대한 시사점이 매우 크다. 한국은 1987년 대통령 직선제 이후 많은 분야에서 정치적 민주화가 이루어졌는데, 2000년대부터는 점점 더 많은 정치적 요구와 갈등들이 예산 및 재정운용과 관련하여 나타나고 있다. 복지지출의 증가, 지역균형발전의 요구, 연구개발 예산의 확대, 교육 예산의 조정 등 예산의 분야 및 부문별 배분뿐만 아니라 대규모 개발사업, 공공요금 인하, 생필품 가격안정 등 구체적인 세부사업에 대한 예산편성이 점점 더 많이 정치적인 주목을 받기 시작하였다. 이 과정에서 국회의 예산권력을 강화해야 한다는 요구가 끊임없이 제기되고 있다.

국회의 하이 카지노을 강화해야 한다는 요구는 여야를 불문하고 제기되고 있는데, 이들은 한결같이 '예산법률주의의 도입’과 '완전한 미국식 예산제도의 도입’을 핵심적 논거로 삼고 있다. 예산법률주의를 도입함으로써 예산을 입법권의 범주로 간주하여, 행정부의 예산편성권을 사실상 무력화하고 국회의 예산편성 개입을 강화해야 한다고 주장한다. 또 헌법에서 재정권을 의회의 권한으로 명시하고 있는 미국의 대통령제 예산제도를 채택하는 것이 필요하다고 주장한다. 그런데 이들의 논거는 대부분 1788년 당시의 미국 헌법, 제2차 세계대전 이전의 독일과 일본의 헌법 논의 수준에 머무르고 있다.

본 연구는 오랜 시행착오 속에서 재정민주주의를 발전시켜온 OECD 국가들의 역사적 경험, 그리고 각국이 추구해야 할 모범적 관행에 대한 국제적 비교 연구들을 기반으로 한국의 하이 카지노 분립이 추구해야 할 모범적 방향을 제안하고자 한다. 본 연구는 예산주기를 예산편성, 예산승인, 예산집행, 결산심사의 네 가지 단계를 구분하여 주요 선진국들의 관행과 한국을 폭넓게 비교하고자 하였다. 이들 각각의 비교는 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 예산편성은 전세계 모든 국가들에서 행정부가 주도하고 있다. 그런데 영국, 독일, 프랑스 등 주요국들에서는 의회가 예산의 증액 또는 세입감소 법안을 제안하지 못하도록 하는 사실에 주목할 필요가 있다. 한국의 국회는 이들 국가와 달리 예산근거법의 제정 및 개정(예타면제 입법 포함)에 아무런 제한을 받지 않는다. 물론 미국은 의회가 무제한적 하이 카지노을 보유하고 있는데, 이는 전 세계적으로 유일한 사례임을 명심할 필요도 있다. 더구나 OECD 국가들의 의회는 재정총량과 분야별 재정배분을 실질적으로 주도하고 있는데도 불구하고, 한국의 국회는 오히려 재정준칙 입법을 반대해 왔다는 점도 주목할 필요가 있다.

둘째, 예산승인은 민주주의 국가에서는 당연히 의회의 권한이다. 그런데 한국의 국회에서 이루어지는 행정부 예산안의 수정은 전 세계적으로 유례가 없을 정도로 매우 과도하다고 할 수 있다. 더구나 한국에서는 국회의 일방적 예산감액이 가능하여 여소야대 국회에서는 국정혼란이 나타날 수도 있다. 일반적으로 의원내각제 국가에서는 의회의 예산수정이 의회 해산으로 이어질 수 있기 때문에 극히 제한적으로 이루어지며, 프랑스의 이원정부제 하에서도 의회의 하이 카지노은 사실상 무력화되어 있기 때문에 의회의 예산수정은 거의 이루어지지 않는다.

셋째, 예산집행은 당연히 행정부에서 이루어져야 하기에 의회는 개입하지 않아야 한다. 그리고 의회의 예산승인은 '지출이 이루어질 수 있다’는 것을 의미할 뿐 지출이 반드시 이루어져야 한다는 것을 의미하지는 않는다. 그만큼 행정부의 예산집행에 대해 상당한 재량권을 인정하고 있는 것이다. 또한 OECD 국가들 대부분에서는 의회의 예산승인이 입법과목과 행정과목을 구분하여 이루어지고 있다. 그런데 한국에서는 이러한 관행이 제대로 정착되지 않고 있는데, 이는 국회의 반발을 두려워하는 행정부가 그 재량권을 행사하는데 주저하기 때문으로 생각된다.

넷째, 결산검사는 의회의 고유한 기능으로서, 이 기능이 얼마나 활성화되어 있는지 여부가 재정민주주의의 핵심이라 할 수 있다. 결산심사에서는 개별 사업의 선택에 대한 정치적 논란이 아니라, 사업의 집행에서 효과성·효율성·적법성이 얼마나 잘 준수되고 있는지를 주로 감시해야 한다. 이러한 논의를 정책감사라 할 수 있는데, 정책감사의 결과는 예산편성에 충분히 환류될 수 있어야 할 것이다. 유감스럽게도, 한국 국회의 결산검사에서는 이러한 기능을 전혀 기대할 수 없다.

본 연구는 예산주기의 네 가지 단계에서 발견한 문제점을 기초로 한국의 하이 카지노 분립에 대한 방향을 정립할 수 있도록 모두 다섯 가지의 과제를 제안하고자 한다. 첫째, 국회 주도의 예산총량 및 분야별 재정배분을 명문화하는 것이다. 둘째, 국회의 예산소요 또는 세입감소 입법을 금지하는 관행을 확립할 수 있어야 한다. 셋째, 입법과목과 행정과목을 엄격하게 구분하여 예산에 대한 국회의 소관과 행정부의 소관을 명확하게 분리할 필요가 있다. 넷째, 매년도 국회의 예산의결에서 국회의 예산수정 절차를 명문화하여 소위 쪽지예산에 대한 언론의 감시가 충분히 이루어질 수 있어야 한다. 다섯째, 국회의 결산위원회를 분리하여 그 기능을 활성화함으로써 정책감사가 제대로 이루어질 수 있도록 해야 한다.

<목 차

프롤로그

I. 머리말

II. 논의의 배경 - 기존의 논의

1. 한국의 재정헌법 논의

2. 국제적 비교제도론 연구

III. 예산편성 단계

1. 주요 선진국들의 사례

2. 한국의 현황

IV. 예산승인 단계

1. 주요 선진국들의 사례

2. 한국의 현황

Ⅴ. 예산집행 단계

1. 주요 선진국들의 사례

2. 한국의 현황

Ⅵ. 결산심사 단계

1. 주요 선진국들의 사례

2. 한국의 현황

Ⅶ. 한국의 하이 카지노 분립 기본방향

1. 국회 주도의 예산총량 및 분야별 재정배분

2. 국회의 예산소요 또는 세입감소 입법 금지

3. 입법과목과 행정과목의 엄격한 구분

4. 국회 예산수정 절차의 명문화

5. 국회 결산위원회 분리 및 기능 활성화

참고 문헌

<부록 1 프랑스의 연례예산법(Lois de finances)

<부록 2 독일의 연례예산법(Das jährliche Haushaltsgesetz: HG)

<부록 3 미국의 수권법(authorization act)과 지출승인법(appropriation act)

<부록 4 국회의 2023년도 예산안 심의결과(단위:건수)

<부록 5 국회의 연도별 세입세출예산 수정 현황