1. 무소불위의 입법권력

▲ 김인영 한림대학교 정치행정학부 교수

20세기를 ‘행정(行政)의 시대’라고 했다. 국가권력을 행정부가 가졌던 시대였다. 하지만 1987년 이후 대한민국의 권력은 행정부에서 입법부로 옮아갔다. 입법권력 내지는 ‘국회권력 시대의 도래’라고 하겠다.

그렇게 된 원인의 첫 번째는 국회의원들이 국민으로부터 선거를 통하여 권력을 직접 위임 받았다고 생각하는데서 기인한다. 그래서 국회의원은 개개인이 국민의 대표기관이라고 하고 그에 해당하는 권한을 부여한다. 거기에 헌법에 보장된 입법권과 예산 결정권이 추가되고, 국회에서의 발언에 대한 면책특권이 더해졌다. 때문에 우리는 국회의원직을 ‘책임은 없고 권한만 있는 자리’라고 부르고 있다.

김현의원의 막말, “너 내가 누군지 알아?”가 나온 것은 어제 오늘의 일이 아니다. 국회의원의 무소불위 권력의 핵심은 행정부의 많은 정책결정과 그에 따른 집행이 입법에 의하여 예산이 확보되고 정당성을 부여받는다는 데 있다. 권력이 행정에서 국회로 옮아 갈 수밖에 없는 구조인 것이다.

두 번째는 국회가 조폭집단에서나 찾아볼 수 있는 폐쇄 소집단 공동체 의식을 가졌다는데 있다. 본인들의 어떠한 실수와 행동에 대하여도 소속 정당(政黨)의 보호와 동료의원의 명시적·암묵적 비호를 든든한 배경으로 가지고 있기 때문에 두려울 것이 없다. 삼권분립의 원칙에 따라 행정부와 사법부, 그리고 시민 등 외부세력의 견제가 작동하지 않는 구조가 철옹성처럼 작동하기 때문이다.

▲ 자유경제원에서 개최한 제10차 정치실패 토론회 '무소불위의 국회권력, 왜 그럴까?' 토론회에서 발언하고 있는 김인영 한림대학교 정치행정학부 교수.

새누리당 이정현의원은 2014년 10월 31일 대정부 질문에서 스스로 국회의원이 가진 특권의 문제점을 지적했다. “우리 사회에서 무노동 무임금이 적용되지 않는 유일한 집단, 주요 20개국(G20) 중 법을 만드는 사람들이 법을 안 지키는 유일한 나라, 선거제도가 정착된 나라 중 단식투쟁을 하는 국회의원이 있는 유일한 나라, 만일 국회와 국회의원이 국정감사, 국정조사, 청문회를 받게 되면 무슨 일이 일어날지 모르고, 인사청문회 자료처럼 국회의원의 의정활동 관련 자료들이 공개되면 국민 여론의 뭇매를 맞을지도 모른다.”고 했다. 무소불위의 권력으로 절대 스스로 반성하지 않고 이만큼의 자기비판도 희귀한 집단이 국회권력이다.

이러한 측면에서 최근 이슈가 되고 있는 오스트리아식 이원집정제 권력구조로의 개헌에는 심각한 문제가 있다. 권력구조의 한 형태로서의 이원집정제(semi-presidential government)는 정치적 임무를 수행하는 선출직 대통령과 의회에 책임지는 내각을 이끄는 총리를 결합한 제도이다.

총리가 일상적인 국내 문제를 책임지고, 대통령은 이에 대한 감시, 대외 문제에 대한 책임을 지게 된다. 하지만 실제 운용에 있어서 의회 선거 결과에 따라 대통령이 소속된 정당이 승리하면 수상 지명을 포함하여 내각까지 책임을 지게 되어 대통령제의 형태를 띠게 되고, 선거 결과 대통령과 수상이 소속된 정당이 다르게 된 경우 내치는 수상 중심으로 운용되어 대통령은 형식화 되고 내각제적 형태를 띠게 된다. 프랑스 정치가 대표적인 예다.

문제는 이원집정제가 프랑스를 제외하고 국제적으로 어려움에 직면한 유럽 국가들에서 특별한 매력을 가져다주었지만 제대로 성공한 적이 없다는 것이다. 예를 들어 핀란드는 러시아라는 강대국을 골치 아픈 이웃으로 가지고 있어서 이러한 민감한 관계를 관리하는 데 이원집정제의 대통령이 외교에 집중하게 되었던 적이 있다.

그리고 공산주의 붕괴 직후 동유럽 국가들에서도 이러한 이중적 행정부 구조는 매력적으로 비쳤다. 그러나 국제적 압력이 감소하면서 대통령의 위상 또한 감소하게 되었고, 2000년에 핀란드는 헌법 개정을 통하여 의원내각제적 요소를 강화하였다. 그리고 헝가리와 같은 과거 공산주의 국가들도 이원집정제를 벗어나 의원내각제로 갔다.

우리의 경우 이원집정제 권력구조를 가지게 되면 통일과 외교를 대통령이 맡고 내각을 총리가 맡게 하겠다는 의도인데 21세기 세계화 시대에 내치와 외치를 구분할 수 있다고 생각하는 것은 1차원적인 단세포적인 사고이다. 아울러 통일은 국내 정치·경제·행정과 뗄 수 없이 밀접한 관계를 가진 사안인데 이를 구분해서 집행할 수 있다고 생각하여 개헌을 주장하는 정치인들의 사고는 허망하기까지 하다.

사실 최근 불거진 개헌론의 핵심은 국회의원들 특히 중진 여야의원들이 국회 권력을 넘어 행정부 장관으로 행정부 권력을 행사해보고 싶다는 의도의 표현이라는데 있다. 이렇게 무소불위의 국회의원들이 내각까지 장악하여 장관이 되어 행정을 맡게 되는 경우 대한민국의 장래는 그리스와 같은 포퓰리즘의 극치, 정치에 의한 행정의 장악으로 ‘되는 것도 안 되는 것도 없이 흘려보낸 잃어버린 20년’으로 치달아 쇠락한 일본처럼 암울하기 그지없다.

2. 민주주의의 타락은 고대에서부터 있었다

우리가 절대선으로 여기며 칭송해 마지않는 민주주의는 고대 그리스에서부터 이미 타락을 경험하고 있었다. 플라톤은